杨念群：“周礼”奠定了中国的精神底色

根据现行行政诉讼法的规定，法院只能审查行政行为合法性和裁量权行使是否存在明显不当。

笔者尝试在民族区域自治权之外建构民族自治地方发展权理论，为民族自治地方发展与国家（上级国家机关）帮助责任提供另一法律解释路径，并在现有法律文本的基础上积极探索国家帮助责任模式和机制的落实。这说明，在我国民族区域自治制度的发展目标和内容中，民族繁荣与民族自治是紧密联系的。

首先，应该采取司法路径与非司法路径相结合的方式。综上所述，我国宪法之下的法律法规、自治条例等，遵循了宪法规定的促进民族繁荣、确立民族互助关系、帮助少数民族发展的目标，是民族自治地方享有发展权的法律文本依据。1975年我国《宪法》24条第3款规定：各上级国家机关应当充分保障各民族自治地方的自治机关行使自治权，积极支持各少数民族进行社会主义革命和社会主义建设。从发展请求权的内容来看，内容涉及经济建设、金融管理、生态建设、贫困地区建设等等，以经济建设方面的请求为主。三、发展权与民族区域自治制度的内在契合 （一）民族区域自治制度的发展目标 中国共产党的早期革命实践的经验总结中就有关于帮助民族地区发展的观点。

[31] 2017年党的十九大报告提出：发展是解决民族地区各种问题的总钥匙例如免费的义务教育、最基础的健康保障等等。[26] 参见《最高人民法院关于地方人民政府规定可向人民法院起诉的行政案件法院应否受理问题的批复》（1987年10月9日）。

[18]换言之，行政纠纷可诉性因行政的专业性而受到限制。类似地，《行诉法解释》第1条第1款也规定对行政行为不服而依法提起行政诉讼，属于法院受案范围。参见王汉斌：《关于中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明》，在1989年3月28日第七届全国人民代表大会第二次会议上的发言。[13] 参见程明修：《论行政目的》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），三民书局1997年版，第6页。

此外，该法第704节还指出，法律规定可审查的行政行为，以及没有其他适当法院救济的最后确定的行政行为应受司法审查。（4）属外部行政行为但对相对人的权利义务无实际影响，如调解仲裁行为，二者不具有强制性，相对人可选择是否接受。

3.行政的专业性 在各国政府普遍重视服务行政的今天，当面对日益庞杂多样的公共事务时，行政几乎延伸至社会管理的方方面面。[51] 作为行政行为概念之原意，行政处分曾在行政诉讼类型单一、撤销诉讼中心主义盛行的年代对行政纠纷可诉性的范围产生深远影响。根据与行政行为的关系，上述行为可划分为五类：（1）不属于行政行为，如刑事司法行为与司法协助行为，二者不具有行政性，均体现司法机关的意志。[64]这是为了避免因国家干预而引发以下弊端：对人民生活造成制式化影响。

而关键在于事件是抽象抑或具体，这需要借助行为之效力究竟具有一次性还是反复性作为辅助判断标准。这意味着即便起诉者的权利未受实际影响，该起诉仍被纳入受案范围，似有突破行政纠纷可诉性的客观判定标准之嫌。随着工业化的发展，社会资源有限与人口增长之间的矛盾日益凸显，以自由权为标榜的传统基本权利逐渐沦为富人专利，而贫者往往无法依靠自身力量而享受公平待遇。[8] 以上各国行政诉讼的理论与立法例表明，某些纠纷因超出司法权的处理能力范围，不宜赋予其行政纠纷可诉性。

详言之，仅聚焦于行政过程最后阶段之产物（如行政处分、行政契约、行政事实行为等），而对行政过程内部的多阶层行为则缺乏必要的观照，亦即带有鲜明的结果取向性。同时，旧法第11条第1款属于肯定列举，该款前7项分别以行为形式、行为内容、行为效果等不同划分标准界定了7类可诉的行政纠纷，而第8项则以认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的作为兜底条款。

[9]另一方面也是虑及统治行为的复杂性与政策考量因素，法院对此类行为缺乏审判并执行相应判决的能力。此现象集中反映在《民事诉讼法（试行）》第3条第2款之规定上，即法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。

[70]该理论的任务在于从如洪水般的行政活动整体中，显露出一个‘给予个人停留，以及担保其去向之确定的点。前已述及，该标准在我国体现为权利义务受行政行为所实际影响。例如，日本的民众诉讼、机关诉讼均不属于法律上的争讼，仅当法律存在特别规定时才获得承认。（一）相对受限的列举式 列举式是指由不同法律、法规个别地进行规定，明确哪些行政纠纷可由法院受理的模式。因此，从救济本位出发，有必要缓和撤销诉讼中心主义。[11]但事实上，因虑及司法资源的有限性与公民诉讼观的非理性，各国家或地区在对待客观诉讼的行政纠纷可诉性问题时，通常采取法律特别授权的做法，故其宽泛性反而不如主观诉讼。

相应地，新法第12条第1款前11项的内容仅扮演对该法第2条进行举例、示范的角色。其二，行政的效率性受到行政审判的弱化。

[71]这种以点代面的研究方式，意味着其对整个行政活动过程仅作局部、静态之考察。近年来，纵观英国的‘足够利益标准、美国的‘事实不利影响标准、日本的‘法律上值得保护的利益标准，传统上以‘主观公权利受损为前提的原告资格限制已被放宽，部分反射利益正通过法官的理解、修辞而披上权利或法律上利益之外衣，进而获得司法救济。

而对原告范围之界定，总体上呈现由被害人诉讼向利害关系人诉讼发展的态势。由于司法权的性质或功能会对其化解纠纷之能力产生重要影响，故不少纠纷并不适宜纳入行政诉讼解决。

[31] 参见[美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第396页。由于行政处分具有判决相似性之认识在当时盛行，故行政诉讼宛如针对行政处分的上诉程序一般，在制度和逻辑上被限定于事后审查行政处分的机制。（一）宏观层面：宪法对监督行政权之权力的配置 行政纠纷可诉性受一国宪制结构所影响。王周户、李大勇：《行政诉讼受案范围的重新解读》，载《法律科学》2006年第6期，第114页。

得益于《行政诉讼法》（2014）在受案范围条款上由人身权、财产权向人身权、财产权等合法权益所作的修改，我国行政纠纷可诉性的确定模式实现了由形式混合式向实质混合式的跨越。所谓有限权力，意指并非所有因行政权引发的纠纷都可诉诸司法权加以解决。

进入专题： 行政纠纷可诉性 影响因素 判定标准 行政行为 行政处分 。[71] 参见[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第279页。

[27]又如，法国行政审判之权限除法律所特别规定的事项外，一般性的标准形成于权限争议法庭与行政法院的判例。[46]后经德国引入，由奥托·迈耶提出二战前德国行政行为（Verwaltungsakt）的权威性定义。

作为行政法学方法论之一，行政过程论发轫于20世纪60年代末的日本，是在反思传统行政行为形式论之不足、借鉴美国公共行政理论与德国双阶理论之基础上形成的新观点。后者则基于诉讼制度运营者之立场，从行政审判权的角度分析问题。因此，司法权对行政权之监督不管有多么充分的理由，都必须为行政主体保留出一部分司法审查豁免的领地，[17]即排除行政纠纷可诉性的领地。言下之意，旧法第11条第1款第8项构成对前7项的限制。

在自由法治国时代，国家仅扮演守夜人角色，负责维持治安秩序、排除公权力对个人自由空间的干预。[66]但在司法层面上，一些不满足第35条规定的行为，或因行政主体误认其为行政处分并误导相对人（如作出不是行政处分的行为，却教示相对人：对本行政处分不服可提起行政诉讼。

同样，在议行合一模式下，立法权作为国家权力机关行使的重要职权，对行政权与司法权的具体配置及相互关系产生影响。[21]但在混合式的内部，也存在形式混合式这种制度上的倒退。

[49] 参见[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第22页。其中，对合法权益之界定，已由最初单纯的法定权利逐渐扩大至也包含法律上的利益在内。